实施“契约型交易模式” 破除“单位办社会”体制
发布时间:2015-04-07 14:03:54 点击次数:
  

 ——北京军区总医院后勤保障社会化改革纪实与思考

    将有限的经费、发达的市场、完善的法规实施最佳匹配,以服务项目的优质保障为牵引,推进军队后勤现代化建设,这是军队后勤社会化改革的目的。国外军队没有“后勤保障社会化”一词,但有保障社会化的具体做法。美军称为“利用民力增补军队后勤”,俄军称为利用社会力量增强后勤保障力”,虽然提法不一,其目的与原则基本一致。
    胡主席专门对军队后勤保障社会化工作做出指示:“能利用民用资源的就不自己铺摊子,能纳入国家经济科技发展体系的就不另起炉灶,能依托社会保障资源办的事都要实行社会化保障”。根据胡主席的指示精神,北京军区总医院遵循“不求我有,但求我用”的原则,创新提出并应用了“契约型交易模式”的保障社会化改革,在上级机关及院党委的指导和部署下,重点对电梯、空调、锅炉、污水处理、餐饮、保洁、绿化、停车管理、集中采购、卫生被服洗涤等十几个项目,实行了保障社会化改革,初步取得了成效。仅去年一年,就节约保障经费近四百余万元。被北京军区评为保障社会化先进单位。
 

    外包服务成绩显著
    经过几年不断探索和努力,北京军区总医院在引进社会服务,变单位办后勤为部分依靠社会办后勤,取得了显著成效。
    (一)外包服务解决了停车管理难。“北总医院”是一个全方位开放的营区和医疗区,以停车管理为例,平均每天车辆的流通量7000多台,遇有特殊情况近万台,改革前,“北总”采取的是自管模式,抽组十几个工人每日在医院南北门执勤收费,结果是车辆拥堵、秩序混乱,每日纠纷多起,牵扯了军务及院部领导的精力,每年的收入经费算起来基本上与人工投入成本、设施成本持平。十一五期间,“北总”下决心把这项工作交给社会去做,2008年与北京市泊安达停车管理有限公司签约了合同,承包后,公司每年给医院上缴管理经费近百万元。从根本上解决了省时、省力、省心、少纠纷、增效益的问题。
    (二)餐饮服务提高了满意度。医院的餐饮,是一个没有淡季的市场,为了把保障工作做好做扎实,医院为两处保障社会化食堂改造、装修投入经费,添置炊具设施,使就餐环境、服务质量都得到了很大改观,餐厅承包商不仅延长就餐时间,对外接待餐厅,每年能给医院上缴房屋租金。2011年,又与北京恒永康餐饮有限公司,签定了新建医疗南楼620张床位的餐饮保障合同,在保障服务质量的前提下,每年还能上缴医院经费。取得了令人满意的效果。
    (三)物业管理改善了工作环境。在营院管理,特别是医疗区域保洁项目上,率先走向了社会,先后签约了北京市高凇物业有限公司、荣特物业有限公司、鼎轩物业有限公司,分别负责医院门诊大楼、住院大楼、医疗南楼、影像楼的卫生保洁工作,三家公司凭借行业优势和竭诚的服务,为医院工休人员带来了良好的工作和治疗环境,受到了全院上下的一致好评。
    (四)理论研究取得了积极成果。“十一五”期间“北总”还针对深化军队后勤保障社会化实践过程中的矛盾、问题和焦点,进行了有益探讨,其中,《社会化保障不能一包了之》、《为建设现代化医院提供有力保障》、《把“外包”项目监管好》、《资源节约金点子》、《为军队建设发展“十二五”规划建言献策》等文章,在军内外刊物和内参上刊发。
 

     外包经验难能可贵
    北京军区总医院在实施“契约型交易模式”的改革中,首先做到的是“三种保障模式”:一是对重要部位、场所采取现有的供保机制;二是对不成熟的项目采取内部抽组保障;三是对成熟的项目采取承包给地方服务商保障。三项保障模式的结合,应对了各项保障任务所需,并在具体施行中总结了一些经验:
    (一)前期基础要打牢。对外包项目承包商所接管延用的设备或固定资产进行详细的调查,并如实列入投入成本。一是严格按照院务保障物资的管理制度,核实所有物资的库存现状,按质论价。二是分清保障资源的来源,属编制内、预算内调拨物资,造册登记。三是将各类保障物资分类划归到科室专用基金。四是审查核实下拨和购进的物资是否是临床一线所需。为了弄清核准,需对上年度保障状况做了详细统计,例如:上年锅炉的燃料消耗指数,上年的被装消耗套、件数,上年的水、电、暖、气、营具、电梯、保洁耗材等,做到心中有数。然后,对新年度新增项目、床位进行预测分析。充分的调查论证,为制定外包方案打下坚实的基础。
& !E 外包协议要签细。外包协议是搞好服务保障和监督控制的法律依据,必须科学严谨,不能疏漏每个环节。为此,在协议中把服务质量方面的要求量化到每个环节,规范承包商保障行为。如“北总”签订的《院内停车管理收费委托经营合同》中,就明确写入“如遇政府调整收费价格标准,乙方也应相应调整向甲方交纳的承包经营费”的条文,并在2010年3月北京市调整提高停车收费标准后,医院监管部门依据合同增加了承包商缴纳金额。在《物业服务协议》中,也充分考虑医院特点,加入了“遇有重大活动,乙方按甲方要求进行调整,不计任何费用”的条款,较好地维护了医院经济利益。
    (三)监督管理要科学。服务保障项目外包后,机关职能部门的主要精力转到监督管理上。医院专门成立了保障社会化办公室,采取定人跟项目全程监控。地方服务商进入医院实施保障工作,与临床和工休人员构成了供需关系。工休人员的满意度是衡量外包项目完成任务情况的重要标准。职能机构是这个关系中的纽带。为保证服务质量不降低,机关按月、季定时召开供需代表座谈会,互通情报、反馈意见、沟通关系,使承包商随时了解医护人员需求,构建和谐的经营环境。2010春节过后,承担医院保洁工作的公司,由于放假人员较多,节后不能到位,管理跟不上,病员、科室、机关反映大。职能部门依据合同条款,给予公司扣除2万元承包金的处罚。在实施经济处罚的同时,还要求公司采取措施整顿。为把这项工作落实到位,医院组织召开了专题会,并制定了保洁公司、科室、机关联管监控的措施,使医院保洁质量快速好转。
 

    外包管理面临困惑
    北京军区总医院在施行“契约型交易模式”的改革中,也遇到了不少困惑。
    困惑之一:随着时间的推移,监控机制的淡薄化,新的矛盾接连而至。工作人员反映,饭菜少了、价格高了、服务差了、保洁不彻底了、科室的测评优质率也降低了。而承包商则认为:“物价上涨,成本增加,随行就市是天经地义的事”,适当调整价格是符合经营规律的市场行为,人员报酬低也是服务质量上不去的根本原因。而我方则认为,“北总”是项目承包,在承包过程中增加人员成本和增加投入理应是承包商自己的事。
    困惑之二:随着市场经济利益的驱使,部分承包商在项目承包中越来越追求利益的最大化。因此,出现了不履行合同职责、拖欠水、电费、房租费等扯皮现象。比如,“北总”在医院南楼食堂的厨具招标中,虽然“北总”的标书都经得起检查,商家也是以最低价位中标,但是在实际操作过程中,他们在厨具的品牌上、钢板的质量上打了折扣。为此,“北总”虽然采取了两项惩罚和补救措施,但还是影响了运行期。
    困惑之三:随着后期保障项目承包的增多,加之“北总”各种监控机制不健全,出现的新矛盾、新问题日趋突出,特别是在北总提供了服务场所支付了保障经费,而得不到优质服务的情况下,使官兵利益受损,缺少法律依据解决,显得束手无策。
 

    借他山之石走强军之路
    军队自1999年提出走后勤保障社会化强军之路的理念,经过10多年的实践与探索,应该说取得了一定成效,但由于在保障社会化立法方面还存在着许多空白,缺乏超越军方级次,统揽军队和地方供应商行为的军队后勤保障社会化基本法,而在军队后勤保障社会化运行机制、合同管理、服务仲裁和执行等方面,法律方面也严重缺位,使得军队与市场主体合作的不确性明显增大,导致地方经济组织介入后勤保障社会化改革的动力不足,增加了军队与供应商合作的交易成本。如何找到“互赢”结合点?参照外国军队的一些做法,北京军区总医院有以下几点启示和建议:
    1、尽快出台后勤保障社会化的法律法规。与发达国家军队相比,军队在后期保障社会化立法方面还存在着诸多空白,也就是能缺少统揽军队和地方供应商行为的军队后勤保障社会化基本法,在军队后勤保障社会化运行机制、合同管理、服务仲裁和执行等方面,法律制度也严重缺位,使得军队与市场主体合作的不确定性明显增大,导致地方经济组织介入后勤保障社会化改革的动力不足,增大了军队与供应商合作的交易成本。对此,建议后勤保障社会化法律法规的建设应纳入国法的大框架中。在《中华人民共和国国防法》、《国民经济动员法》、《军队后勤保障社会化法》、《中国人民解放军后勤条例》等法规条例中应有明确的说法,使民力资源在法律的监督下,成为军队后勤保障的义不容辞的责任。
    2、建立正规成熟的契约型交易模式。“不求所有,但求所用”,军队的后勤保障社会化必须服从和服务于军队的根本职能,不能因为算经济账而损坏对军队的保障能力,最终损害军队的战斗力。美军的后期保障几乎所有领域都有私营公司承包的项目。如军人商店、伙食、环境清扫等,若大个西点军校,负责全校后勤伙食供应调配的也仅有一名后勤参谋,所有主副食供应均由社会承担。所有这些源于他们有严谨的法规和合同契约。而我们目前推出的项目保障合同,有不少经不起推敲检查,有的甚至不符合国家、军队的大法,出现了侵害承包商的利益,或者是侵害单位和官兵利益的条约,在实施过程中弹性大,约束机制差,扯皮现象突出,隐患和遗留问题多。因此,建立一整套成熟的契约型交易模式范本,是推进后勤保障社会化稳步发展的当务之急。例如:修建工程、餐饮、物业、保洁、维修等等,遵循军队、地方法规行文制定合同范本,共性之处按范本模式,个性之处和不尽事宜列入合同副本,便于后勤部队统一借鉴操作。
    3、着力建设后勤保障社会化应战应急转换机制。美国近年来相继颁布实施了《战场上的合同保障》、《战场上的合同商》等野战条令。美陆军部曾发布的《战场上的承包商—政策备忘录》,其中就非常详细地列举了战时和非战时军事行动中与供应商签订合同时应考虑的事项。也就是说,我军的后勤保障社会化也应趋向不仅仅是平时承包商对军队后勤实施保障,而战时、恐怖袭击、地震、洪涝等自然灾害时也能供得上、保障得好。为此,后勤保障社会化向深度发展,必须加强社会化保障力量的应战应急转化机制。重点是要尽快建和完善《应急物资保障合同》,在执行急、难、险、突任务时,部队的衣、食、住、行持续保障事宜,要有实力可靠的地方签约伙伴,从真正意义上实现军地联盟,使我军后勤保障社会化路子越走越宽广。


(作者:李梅芳   单位:北京军区总医院院务部)